用法律保障公共安全應(yīng)急體系
——淺析美國的暴雨管理體制
□ 錢 新
美國也是自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，夏季季風(fēng)區(qū)的颶風(fēng)、海嘯，中部的龍卷風(fēng)和冬季的暴風(fēng)雪等極端天氣，都會對城市及其居民構(gòu)成威脅。
2011年8月13日，美國紐約出現(xiàn)百年一遇的暴雨，日降水量為203毫米，創(chuàng)美國國家天氣服務(wù)在116年前開始記錄降水量以來紐約市單日降水量的最高紀錄。不過，紐約在這場暴雨中傷亡為零。因為上世紀70年代以后，美國的工程師和規(guī)劃師們更加清楚地認識到城市擴張對于暴雨徑流量的影響，以及傳統(tǒng)排水工程方法的局限性，并基于此認識逐漸發(fā)展出行之有效的城市發(fā)展策略、土地利用模式和排水工程設(shè)計方法，使得暴雨管理的綜合效率得到顯著改善。當然這也得益于美國強制性防城市內(nèi)澇的法律制度和及時有效的應(yīng)急管理系統(tǒng)。
多項措施建立防護體系
生物滲透系統(tǒng)是經(jīng)過結(jié)構(gòu)和景觀處理的低洼地，用于促進暴雨徑流的吸收和滲透。這種處理方式能夠有效的減少暴雨徑流并去除徑流中的污染物質(zhì)。雨水花園是一種較常見也是較為簡單的生物滲透系統(tǒng)，特別適用于有足夠的空間讓雨水被吸收的開發(fā)地區(qū)，在美國常用于停車場的分割帶、居住區(qū)、商業(yè)區(qū)開發(fā)。
滲透排水溝是一種扁平的、覆蓋有植被的排水溝，用于排放或暫時儲存雨水。通過滲透作用，這種滲透性的排水溝也可以將部分雨水排入地下，并過濾掉雨水徑流中的污染物。這種具有滲透性的排水溝可有效替代雨水管道和筆直的、經(jīng)過鋪砌的排水渠道。滲透溝在美國的運用很廣泛，用于各類地區(qū)的開發(fā)。即使在高密度的城市建設(shè)區(qū)，滲透溝也可用于連接雨水管道來構(gòu)建排水系統(tǒng)。
植物過濾帶，顧名思義是用于過濾地表徑流的植被區(qū)。其工作原理是利用植被降低雨水徑流的速度，截留雨水中的固體物質(zhì)，并通過土壤吸收部分徑流雨水，減少暴雨徑流量。植物過濾帶常被用于建成區(qū)和敏感水環(huán)境區(qū)域間的緩沖帶，特別是連接那些容易產(chǎn)生高度污染物質(zhì)的地區(qū)。如停車場、道路、建設(shè)工地等，此外也可以作為生物滲透系統(tǒng)的預(yù)處理設(shè)施。
綠色屋頂，又稱屋頂花園。是鋪設(shè)在建筑屋頂上的植物層。綠色屋頂有助于暴雨徑流的控制，通過植物土壤的滯留和過濾作用，能減緩流徑屋頂?shù)挠晁魉伲⑵溥^濾干凈。除了在暴雨管理方面的好處外，綠色屋頂可以使建筑變得絕熱，降低取暖和降溫的成本。此外綠色屋頂還能提供美學(xué)和生態(tài)環(huán)境方面的效益，例如美化建筑，在貧瘠的城市生態(tài)環(huán)境中提供生物的棲息場所等。
暴雨預(yù)警應(yīng)急管理
美國的應(yīng)急管理系統(tǒng)始建于上世紀70年代，分為聯(lián)邦政府、州政府和地方政府三級反應(yīng)機制。美國的氣象預(yù)警信息分為展望、觀察、通告、警報和特別氣象通知五級。最低一級的“展望”適用于未來7天內(nèi)可能發(fā)生的災(zāi)害性天氣。次高級的“警告”則在危害性較大的天氣狀況即將發(fā)生時發(fā)布，民眾必須馬上采取應(yīng)對措施。最高一級的“特別天氣通知”發(fā)布的幾率較低，主要針對一些少見的異常狀況，覆蓋范圍一般較小。
在災(zāi)害預(yù)警方面，美國具有較豐富的經(jīng)驗。和大部分國家不同的是，美國的國家天氣服務(wù)局(NWS)不僅僅提供信息的播報發(fā)布服務(wù)，還在互聯(lián)網(wǎng)上為公眾提供天氣預(yù)報數(shù)據(jù)的批量下載功能。原始的、完整的預(yù)測數(shù)據(jù)，一律向公眾和社會開放，免費提供給民間分析和使用。
除了開放數(shù)據(jù)，美國政府還想方設(shè)法提高預(yù)警工作的時效性和準確率。NWS及一些極端天氣預(yù)警部門(如颶風(fēng)預(yù)警中心)會通過不同平臺實時發(fā)布氣象信息資料。尤其是手機短信，被美國政府認為是當前最有效的信息預(yù)警渠道。
確保民眾了解信息
有了科學(xué)分類的預(yù)警系統(tǒng)，還需要在這些復(fù)雜的信息與普通民眾之間搭上一座橋梁，確保民眾充分了解這些預(yù)警的含義。為此，美國的氣象和防災(zāi)減災(zāi)部門協(xié)同，在各州開設(shè)了許多普及課程，為民眾講解有關(guān)氣象災(zāi)害的知識。而課程的安排在這些部門的網(wǎng)站上可以很容易地查到。
此外，在災(zāi)難發(fā)生期間，氣象部門也會給民眾發(fā)送一些提示性信息，如雷擊時應(yīng)如何尋找安全隱蔽物，暴風(fēng)雪或泥石流發(fā)生時哪些道路無法通行，哪些航班會被延誤等，這些預(yù)警和信息提示，可以避免民眾在危險中盲目外出，既危險又加劇秩序的混亂。
美國法律雖然沒有明確要求在發(fā)生氣象災(zāi)害時，必須取消大型活動，但各種組織和機構(gòu)在組織活動時，都會就發(fā)生氣象災(zāi)害的情況有所準備。
如美國青年足球聯(lián)盟就有一項規(guī)定稱，在遇到暴雨或者強雷電天氣時，其組織的比賽活動必須暫停，直至天氣條件轉(zhuǎn)好。許多學(xué)校也規(guī)定，在接到嚴重氣象災(zāi)害的預(yù)警時停課或者關(guān)閉。《中國質(zhì)量報》
